關(guān)鍵詞：石油天然氣管道保護法，管道保護，管道規(guī)劃，管道建設(shè)，管道安全，長效機制
管道運輸是我國五大運輸方式之一，管道運輸安全關(guān)系著能源安全與公共安全。隨著管道建設(shè)和城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展，管道安全隱患增多，安全事故時有發(fā)生，而舊的管道保護體系存在缺陷，管道安全保護的長效機制亟待完善。2010年6月25日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《石油天然氣管道保護法》），并自2010年10月1日起施行。該法提供了構(gòu)建油氣管道安全保護長效機制的法律基礎(chǔ)。
一、石油天然氣管道概述
1.石油天然氣管道及其附屬設(shè)施
《石油天然氣管道保護法》具有特定的適用對象，其“管道”是指油氣長輸管道。在《油氣長輸管道工程施工及驗收規(guī)范》中，油氣長輸管道的定義是：產(chǎn)地、儲存庫和用戶間用于輸送油、氣介質(zhì)的管道，不包括城市燃氣輸配管網(wǎng)、工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的油氣管道。大口徑、使用特殊材質(zhì)管線鋼、高壓輸送、線路長、埋地敷設(shè)是長輸管道的主要特征。
根據(jù)《石油天然氣管道保護法》第五十八條的規(guī)定，油氣長輸管道的附屬設(shè)施主要包括各類站場、閥室、儲存庫的設(shè)備設(shè)施，以及通信、電力、陰保、自控等專業(yè)設(shè)備設(shè)施，還包括管道伴行路、管道穿跨越設(shè)施、安全防護設(shè)施等。油氣長輸管道及其附屬設(shè)施都應(yīng)受法律保護。
2.管道的屬性
油氣管道不僅是企業(yè)的經(jīng)營設(shè)施，更是國家的基礎(chǔ)能源設(shè)施。根據(jù)《物權(quán)法》第五十二條規(guī)定，油氣管道同鐵路、公路、電力、電信設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施一樣，屬于國家所有。
油氣管道具有雙重屬性一一商業(yè)性和公益性。建設(shè)油氣管道對方便人民生活、加快社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。能源運輸安全是能源安全的重要組成部分，確保油氣管道安全是保障國民經(jīng)濟發(fā)展，維護油氣運輸安全和國防安全的需要。《石油天然氣管道保護法》在立法目的上更加體現(xiàn)了油氣管道的公益性，即為了“能源安全和公共安全”。強調(diào)油氣管道的公益性也為管道建設(shè)用地以劃撥方式取得提供了依據(jù)。
3.管道運輸?shù)纳鐣匚?/span>
管道運輸是繼鐵路、公路、水路、航空之后的第五大運輸方式。長輸管道是當(dāng)今世界油氣資源運輸?shù)淖钪饕问街唬哂羞\量大、輸送連續(xù)性和成本低等優(yōu)點。我國油氣管道運輸經(jīng)過50多年的發(fā)展，管道總里程已經(jīng)從1958年的0.02萬千米增加到2009年的7.5萬千米，基本形成了覆蓋全國的基干管網(wǎng)。
管道運輸主要輸送油氣資源，其貨運量和貨運周轉(zhuǎn)量占整個運輸體系的比例較低（見表1），因此，管道運輸?shù)纳鐣匚缓茈y體現(xiàn)出來。在土地利用總體規(guī)劃中的交通運輸用地規(guī)劃中，一直沒有包含管道用地規(guī)劃，地方政府及相關(guān)部門也缺乏管道運輸?shù)墓芾砺毮堋?/span>
《石油天然氣管道保護法》的出臺，使管道運輸?shù)纳鐣匚徽嬲玫搅梭w現(xiàn)：提出了確保管道運輸安全就是維護國家能源安全和公共安全；明確了各級政府對管道保護的行政職責(zé)；將管道規(guī)劃納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之中；規(guī)定了管道企業(yè)對于管道運行的保護責(zé)任。
4.管道企業(yè)的定義
《石油天然氣管道保護法》所指“管道企業(yè)”是一個統(tǒng)稱，它具有4個基本職能：編制管道建設(shè)規(guī)劃、負(fù)責(zé)管道建設(shè)、負(fù)責(zé)管道運行與維護、履行管道保護義務(wù)。
我國具體的管道企業(yè)包括管道勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)類企業(yè)和管道公司等投資運行類企業(yè)，即管道的建設(shè)和運行是分離的。從《石油天然氣管道保護法》賦予的職責(zé)來看，“管道企業(yè)”更傾向于指管道投資運行企業(yè)，因為管道建設(shè)是從屬于管道運行的。管道建設(shè)過程中取得的土地使用權(quán)及所有管道設(shè)施都屬于投資、運營方的資產(chǎn)，管道建設(shè)企業(yè)在管道工程完工后都要進行管理權(quán)和資產(chǎn)的移交。
二、關(guān)于管道規(guī)劃
《石油天然氣管道保護法》提出“管道規(guī)劃”具有重大的現(xiàn)實意義，因為它將管道運輸?shù)纳鐣匚惶嵘脚c公路、鐵路等其他運輸手段同等重要的位置，將十分有利于管道建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。
1.管道發(fā)展規(guī)劃
《石油天然氣管道保護法》指出，管道發(fā)展規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要組織編制并實施。這表明管道的發(fā)展不再是管道企業(yè)僅僅根據(jù)經(jīng)營發(fā)展需要制定計劃，而主要由國家從能源安全、管道運輸事業(yè)的發(fā)展等方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃。
國務(wù)院能源主管部門在編制全國管道發(fā)展規(guī)劃時，還負(fù)責(zé)管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項規(guī)劃（例如能源發(fā)展重點專項規(guī)劃、綜合交通體系發(fā)展重點專項規(guī)劃等）的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這可以避免管道發(fā)展規(guī)劃與其他規(guī)劃的沖突，更有利于管道建設(shè)規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性。
2.管道建設(shè)規(guī)劃
根據(jù)《石油天然氣管道保護法》，管道建設(shè)規(guī)劃由管道企業(yè)根據(jù)管道發(fā)展規(guī)劃編制，經(jīng)審核符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)依法納入城鄉(xiāng)規(guī)劃。將管道建設(shè)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系能為油氣管道建設(shè)創(chuàng)造以下有利條件。
（1）解決管道建設(shè)用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地之間的矛盾
當(dāng)管道建設(shè)由管道企業(yè)自主決定時，因管道建設(shè)用地沒有納入城鄉(xiāng)規(guī)劃用地中，管道建設(shè)用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地之間一直存在沖突。很多管道建設(shè)項目在實踐中都會遇到管線路由因城鄉(xiāng)規(guī)劃而改線的情況；另外，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)要求，當(dāng)管道建設(shè)需要改變城鄉(xiāng)規(guī)劃時，需要通過聽證程序來決定是否允許管道通過。
管道建設(shè)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃后，管道建設(shè)用地就屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃用地，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的管道設(shè)施用地，禁止擅自改變用途。這些規(guī)定保障了管道的路由選擇和建設(shè)用地。
（2）通過建設(shè)規(guī)劃優(yōu)化管道路由，節(jié)約用地成本
在管道建設(shè)讓位于城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下，經(jīng)常出現(xiàn)管道改線或者管道不得不經(jīng)過某些復(fù)雜路由的情況，管道路由沒有優(yōu)化的余地，管道企業(yè)為此需要承擔(dān)高額的用地成本和建設(shè)成本。
通過管道建設(shè)規(guī)劃，管道企業(yè)在選線時可以盡量避開地震活動斷層、容易發(fā)生洪災(zāi)和地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域，避開自然保護區(qū)、水源地等生態(tài)敏感地區(qū)以及其他地理條件復(fù)雜的區(qū)域；將管道用地作為重大基礎(chǔ)設(shè)施或交通規(guī)劃用地來布局，還可以避開建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路、市政設(shè)施、軍事設(shè)施、電纜、光纜等，減少與其他工程的相遇，從而減少管道穿跨越的次數(shù)，降低管道企業(yè)的用地成本。
（3）管道建設(shè)規(guī)劃有利于管道安全
管道建設(shè)規(guī)劃在選線時就要充分考慮管道與其他建筑設(shè)施（包含地下）、交通設(shè)施等的安全距離，使之符合法律法規(guī)以及國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。通過規(guī)劃確定保護距離，可以減少管道建設(shè)過程中因安全距離問題與其他工程發(fā)生爭議，有利于管道安全。
總之，目前管道建設(shè)中出現(xiàn)的諸如管道建設(shè)用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃沖突、管道與其他設(shè)施安全距離不夠等問題可以在管道建設(shè)規(guī)劃中解決，避免在建設(shè)過程中再次出現(xiàn)問題。
此外，管道建設(shè)的勘察與初步設(shè)計階段應(yīng)與管道建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，防止出現(xiàn)規(guī)劃不能滿足設(shè)計要求的情況；規(guī)劃時涉及與多部門的協(xié)調(diào)，初步設(shè)計在此時與管道建設(shè)規(guī)劃的結(jié)合更有利于后續(xù)工作的進行。
三、關(guān)于管道建設(shè)
當(dāng)前我國油氣管道建設(shè)最突出的問題主要表現(xiàn)在三個方面：管道建設(shè)的土地使用問題、管道用地的補償問題、管道工程與其他工程相遇的問題。對此，《石油天然氣管道保護法》提出了明確的解決途徑。
1.管道建設(shè)的土地使用問題
（1）管道建設(shè)使用土地的法律適用
《石油天然氣管道保護法》第十四條第一款規(guī)定，管道建設(shè)的臨時性、永久性用地，穿跨越、地下通過權(quán)用地以及管道維搶修用地等，應(yīng)適用于《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的調(diào)節(jié)。
油氣管道通常是埋地敷設(shè)，管道建設(shè)這一特殊用地方式的權(quán)利歸屬一直存在著爭議，表2列出了一些學(xué)者的基本觀點。
大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為管道地下通過權(quán)可以通過設(shè)定地役權(quán)解決，《物權(quán)法》中關(guān)于“地役權(quán)”的規(guī)定更為此提供了依據(jù)。但《石油天然氣管道保護法》沒有直接規(guī)定埋地管道取得何種土地權(quán)利，其原因有以下幾個方面。
從我國的立法體系看，各專業(yè)領(lǐng)域的立法是分開的，因此，關(guān)于管道建設(shè)用地的土地權(quán)利問題是由《土地管理法》等法律來調(diào)節(jié)的。根據(jù)管道建設(shè)用地的特點，現(xiàn)行法律法規(guī)應(yīng)該進一步完善對土地他項權(quán)利體系的構(gòu)建和土地征收制度的改革，比如將“管道通過權(quán)”納入土地他項權(quán)利中，允許土地的部分征收（例如土地征收時可以只征收管道通過權(quán)）等。
從《石油天然氣管道保護法》的立法過程看，立法小組對俄羅斯、西班牙、英國等國的“管道建設(shè)和運行的土地使用制度”進行過專門考察[9]，雖然最終沒有確定“管道通過權(quán)”制度，但是借鑒了國外的一些立法思路和技術(shù)。
《石油天然氣管道保護法》的這條規(guī)定也表明，管道企業(yè)在遇到建設(shè)用地方面的問題時，要努力從法律層面尋找突破口，靈活運用《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律的相關(guān)條款來解決實際問題，并在此基礎(chǔ)上逐漸形成我國的“管道通過權(quán)”制度。
（2）土地的強制使用
基于公共利益的土地使用常帶有“強制性”，《石油天然氣管道保護法》第十五條和第二十六條的規(guī)定也體現(xiàn)了管道建設(shè)對土地利用的強制性：經(jīng)核準(zhǔn)并符合開工條件的管道項目，任何單位和個人不得阻礙；管道企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地，任何單位和個人不得侵占。其實踐意義在于：一旦管道項目取得核準(zhǔn)，管道企業(yè)就相應(yīng)地取得進入土地進行施工的權(quán)利，任何單位和個人的隨意阻工行為將是違法的。
管道企業(yè)取得的土地使用權(quán)是受法律保護的，各地方政府需要進行登記確認(rèn)，并不得將管道企業(yè)取得的土地使用權(quán)再登記為其他權(quán)利；當(dāng)在管道用地上設(shè)立新的他項權(quán)利時，新設(shè)立的權(quán)利不得損害管道通過權(quán)，并應(yīng)滿足管道保護的需求。
需要明確的是，土地的強制使用政策不是指非法強行占用他人土地，而是基于土地征收、土地征用和約定通過權(quán)等方式的取得。對于管道建設(shè)項目來說，只有站場、閥室等永久性建設(shè)用地是需要征收取得的，其他用地都可以通過征用和協(xié)議約定來取得。所有土地強制使用政策執(zhí)行的前提是管道企業(yè)支付了法律法規(guī)要求或協(xié)議約定的用地補償金。
（3）管道維護使用土地
在管道企業(yè)對管道進行巡護、檢測、檢修、維修等作業(yè)需要使用土地時，《石油天然氣管道保護法》采用了國外的通行做法，即要求土地使用權(quán)人給予必要的便利（見第二十七條）。管道企業(yè)取得的這種權(quán)利可以稱為“緊急道路通行權(quán)”，特別是因安全事故需要對管道進行搶修時。
（4）為保護管道而限制他人利用土地
為了保護管道的安全運行，《石油天然氣管道保護法》第二十八條至三十五條分別對管道及其附屬設(shè)施上方、管道中心線兩側(cè)5米至1000米范圍內(nèi)的土地使用行為和其他行為進行了限制。這些規(guī)定影響了原有土地的用途，特別是集體用地中農(nóng)村居民的宅基地、工礦用地、經(jīng)濟作物種植園地以及由他人取得使用權(quán)的國有土地，有時會出現(xiàn)土地使用權(quán)人因管道建設(shè)而不得不改變原有土地用途的情況。
在國外，這種通過立法上的管制作用間接地約束財產(chǎn)的使用權(quán)的情形被認(rèn)為是“準(zhǔn)征收”行為[10]，也有學(xué)者認(rèn)為管道對周圍土地利用的限制屬于“公共地役權(quán)”范疇。由于我國并沒有此方面的法律規(guī)定，因此還不能認(rèn)定這種限制達到了“準(zhǔn)征收”和“公共地役權(quán)”的構(gòu)成要件。但為了維護土地使用權(quán)人的利益，《石油天然氣管道保護法》相關(guān)條款仍然明確了管道企業(yè)應(yīng)對影響土地使用的行為給予補償。
因管道安全而限制土地用途并非完全禁止該土地的其他利用。作為一項救濟手段，土地使用權(quán)人仍然可以和管道企業(yè)約定土地的其他用途。例如《石油天然氣管道保護法》第二十六條第二款就規(guī)定，通過約定，土地使用權(quán)人可以種植淺根農(nóng)作物。這也是節(jié)約土地資源、分層利用土地的需要。
2.管道用地補償
（1）管道通過權(quán)補償
用地補償是維護土地使用權(quán)人利益最根本的手段。大多管道項目在實踐中將管道建設(shè)用地補償只分為永久性和臨時性兩種，原因是之前的法律并沒有規(guī)定管道企業(yè)需要對影響土地使用的行為支付補償，各地方政府征地補償標(biāo)準(zhǔn)中也不含此項內(nèi)容，這對土地使用權(quán)人顯失公平。為此，《石油天然氣管道保護法》第十四條第二款規(guī)定：“管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時的土地用途給予補償”，也就是為了減少土地使用權(quán)人的損失，在管道用地補償中，管道企業(yè)應(yīng)該增加“管道通過權(quán)補償”。
在目前的工程中，臨時用地補償實質(zhì)上已經(jīng)超過了本身的補償標(biāo)準(zhǔn)，甚至還達到了永久性用地的標(biāo)準(zhǔn)，這也體現(xiàn)了土地使用權(quán)人對管道通過權(quán)補償?shù)男枨蟆耐恋卣魇諆r格的評估來看，征地補償是一種公共法律性的價值平衡，不是全部損失補償，而是一種適當(dāng)?shù)难a償[11]，因此管道通過權(quán)的補償應(yīng)該有一個范圍值，例如介于臨時補償與永久補償之間。
如何確定管道通過權(quán)的補償標(biāo)準(zhǔn)將是一個需要解決的問題。在我國土地估價體系中，帶他項權(quán)利的土地價格評估包括管道通過權(quán)的評估還沒有完整的評估技術(shù)和方法。借鑒國外管道通過權(quán)的補償辦法，一個可行的標(biāo)準(zhǔn)是按永久性補償標(biāo)準(zhǔn)的一定百分比來計取，百分比的取值區(qū)間由國家統(tǒng)一制定，而具體補償?shù)陌俜直葎t根據(jù)該土地的原有用途、管道建設(shè)對該土地的限制程度、該地區(qū)的綜合區(qū)片價水平等來確定。
（2）檢修賠償
管道企業(yè)因檢修管道對土地使用權(quán)人造成損失的，《石油天然氣管道保護法》規(guī)定了兩種給予賠償而非補償?shù)那闆r。
一是管道企業(yè)同意土地使用權(quán)人種植淺根農(nóng)作物的，檢修管道對農(nóng)作物造成損失的，管道企業(yè)可以不賠償，但是雙方約定需要賠償?shù)模艿榔髽I(yè)應(yīng)該給予賠償。
二是管道企業(yè)檢修管道行使“緊急道路通行權(quán)”給土地使用權(quán)人或其他單位、個人造成損失的（不限于農(nóng)作物損失），管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予賠償。
（3）補償款的發(fā)放
在執(zhí)行土地征收程序時，補償款需要經(jīng)過多個部門和環(huán)節(jié)才能發(fā)放到農(nóng)民個人手中，周期較長，甚至?xí)霈F(xiàn)截留、招日用的情況。為此，國土資源部在《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》中要求，將征地補償安置費直接、及時支付給農(nóng)民個人，防止和及時糾正截留、挪用征地補償安置費的問題。
當(dāng)管道建設(shè)使用農(nóng)村集體所有的土地且管道利用土地的類型是不需要執(zhí)行征收程序時，基于《石油天然氣管道保護法》以下規(guī)定：1）管道企業(yè)可以與土地使用權(quán)人約定土地的其他利用（第二十六條第二款）；2）管道企業(yè)需對影響集體土地使用的情形給予補償（第十四條第二款），可以在工程實踐中嘗試：管道企業(yè)直接與村集體協(xié)商用地的方式和補償標(biāo)準(zhǔn)，通過協(xié)議的形式直接將補償款支付給村民。
3.管道工程與其他工程相遇
（1）相遇關(guān)系的處理原則
《石油天然氣管道保護法》第四十四條規(guī)定，管道工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理遵循后開工（批準(zhǔn)）的建設(shè)工程服從先開工（批準(zhǔn)）的建設(shè)工程的原則，建設(shè)工程雙方在此原則上協(xié)商處理，并為對方提供必要的便利。根據(jù)《物權(quán)法》相鄰關(guān)系的有關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)權(quán)利人因鋪設(shè)管線等必須利用相鄰權(quán)利人土地、建筑物的，相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)提供必要的便利，但不動產(chǎn)權(quán)利人鋪設(shè)管線的行為不得危及相鄰不動產(chǎn)的安全。因此，當(dāng)管道建設(shè)工程需要通過其他在建工程時，其他工程建設(shè)單位應(yīng)該按照管道建設(shè)的需要，預(yù)留通道或者預(yù)建管道通過設(shè)施，管道企業(yè)承擔(dān)此部分施工費用；為滿足管道安全需要增加防護措施的，管道企業(yè)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)此部分費用。反之亦然。
（2）管道穿跨越工程
管道的穿跨越工程是指敷設(shè)于天然和人工障礙物下方或上方的油氣管道。管道在穿過和跨越水利工程、防洪設(shè)施、河道、航道、鐵路、公路、港口、電力設(shè)施、通信設(shè)施、市政設(shè)施時，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)并執(zhí)行國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。
管道工程實踐中容易發(fā)生爭議的穿越費用問題，特別是穿越公路、鐵路時，對方常常提出高額的穿越費用，其中不僅包括安全措施的施工費用，還包含了“土地使用費”。原因是公路、鐵路用地是通過永久性征地取得的，公路、鐵路方支付了用地補償并取得了土地使用權(quán)。事實上，管道企業(yè)是可以不用支付這筆“土地使用費”的，依據(jù)如下。
1）土地是一個立體的空間，可以對土地的地上、地表和地下分別加以利用。《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)一章明確規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。公路、鐵路工程是對地表一定范圍內(nèi)土地的使用，而管道工程主要是對地下空間的利用。
2）土地“上及天宇下及地心”是所有權(quán)的概念，公路、鐵路的永久性用地是由國家征收再劃撥給公路、鐵路方使用的，土地的所有權(quán)屬于國家，公路、鐵路方取得的僅是地表的土地使用權(quán)而非所有權(quán)，公路、鐵路上方和下方一定空間的土地仍然是國家所有的。因此，根據(jù)《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的規(guī)定，作為土地所有人國家還可以在公路、鐵路的建設(shè)用地使用權(quán)范圍外為管道企業(yè)設(shè)立新的建設(shè)用地使用權(quán)，即地下管道通過權(quán)。
因此，管道企業(yè)取得的地下管道通過權(quán)與公路、鐵路方取得的地表土地使用權(quán)是具有同等法律地位的，穿越費用中的“工地使用費”在法律上是不能成立的。
土地所有權(quán)人設(shè)立新的建設(shè)用地使用權(quán)只需滿足“不損害已設(shè)立的用益物權(quán)”即可。因此，管道穿跨越工程只要執(zhí)行了有關(guān)法律法規(guī)和國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，不對公路、鐵路的正常運營帶來損害，就應(yīng)當(dāng)取得獨立的地下建設(shè)用地使用權(quán)[12]。
四、關(guān)于管道保護
1.管道保護立法的必要性
（1）管道保護的意義
油氣管道是我國油氣資源運輸?shù)拇髣用}，保護管道就是保障管道運輸安全，而管道運輸安全直接關(guān)系國家的能源安全和公共安全。《石油天然氣管道保護法》立法之目的也即管道保護的重大意義之所在。
（2）管道安全隱患突出
我國現(xiàn)有油氣管道中的60%已運行20年左右，東部一些原油管網(wǎng)已經(jīng)運行了30年以上，存在管線老化、儲存設(shè)施超期服役等問題，管道進入事故多發(fā)期[13]；打孔盜油等破壞管道設(shè)施的違法犯罪行為猖獗；城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展導(dǎo)致新的建設(shè)工程、生產(chǎn)生活設(shè)施占壓現(xiàn)役管道嚴(yán)重[14]；此外，自然災(zāi)害頻繁造成的管道安全隱患也十分突出，加強管道運輸安全保障迫在眉睫。
（3）管道保護立法是建立油氣管道安全保護長效機制的必然要求
針對管道保護工作，國務(wù)院1989年頒布了《石油天然氣管道保護條例》，并于2001年頒布了新修訂的《石油天然氣管道保護條例》，但條例中對管道保護的職責(zé)劃分、具體措施等都缺乏詳細規(guī)定，缺乏可操作性，因此難以形成管道保護的長效機制。無體制機制建設(shè)，管道保護就只能是管道企業(yè)運營管理的一部分工作，顯然不能滿足管道保護的實際需要。美國、俄羅斯、加拿大等很多國家都通過專門立法對油氣管道進行保護，我國面臨的管道保護形勢嚴(yán)峻，將《石油天然氣管道保護條例》上升為《石油天然氣管道保護法》尤為重要。
2.管道保護的工作體系
根據(jù)《石油天然氣管道保護法》的相關(guān)規(guī)定，我國管道保護的工作體系見圖1。
3.管道保護工作中政府的職能
政府及相關(guān)部門是管道保護的行政管理主體，對管道保護工作主要履行監(jiān)管職能（見表3）。
4.管道企業(yè)的管道保護責(zé)任
管道企業(yè)是管道保護的責(zé)任主體，在管道規(guī)劃、建設(shè)、運行各個階段都涉及管道的安全保護問題。管道企業(yè)應(yīng)該建立、健全管道保護的規(guī)章制度和操作規(guī)程，宣傳管道安全與保護知識，履行管道保護的義務(wù)，并接受政府監(jiān)督，以保障管道安全運行。
在管道規(guī)劃和建設(shè)階段，管道企業(yè)要遵守有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督和環(huán)境保護等法律法規(guī)，執(zhí)行國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，科學(xué)選擇管線路由，修建管道安全保護設(shè)施，從源頭上排除管道的安全隱患。
在管道運行階段，管道企業(yè)必須履行管道保護義務(wù)：1）建立、健全管道巡護制度；2）定期對管道進行檢測、維護，對不符合安全使用條件的管道及時更新、改造或停止使用；3）研究開發(fā)管道保護新技術(shù)；4）及時排除管道安全隱患；5）制定管道事故應(yīng)急預(yù)案，并將其報送政府主管管道保護工作的部門備案；發(fā)生管道事故時采取有效措施消除或減輕事故危害；6）對停運、封存、報廢的管道采取必要的安全防護措施；7）設(shè)置、修復(fù)或更新有關(guān)管道標(biāo)志；8）及時治理因管道泄漏或排放石油造成的環(huán)境污染；9）將管道竣工測量圖報政府主管管道保護工作的部門備案；10）賠償因管道搶修等給他人合法權(quán)益造成的損失。
5.其他單位和個人的管道保護責(zé)任
任何單位和個人不得實施危害管道安全的行為，同時有權(quán)舉報其他危害管道安全的行為，給予管道建設(shè)和管道保護必要的便利。
《石油天然氣管道保護法》主要以禁止性和限制性的規(guī)定要求單位和個人承擔(dān)管道保護的責(zé)任，具體如下。
1）禁止實施危害管道安全的行為，例如采用切割、打孔等手段損壞管道，重物占壓、碾壓管道等。
2）對管道線路中心線兩側(cè)、管道上方的土地利用行為及其他建設(shè)行為進行限制，禁止在限制區(qū)內(nèi)違法修建危害管道安全的建筑物、構(gòu)筑物或其他設(shè)施，禁止安全距離內(nèi)的挖掘、鉆探、采礦采石、爆破等作業(yè)，安全距離外的上述作業(yè)必須經(jīng)過當(dāng)?shù)乜h級人民政府主管管道保護工作的部門批準(zhǔn)，采取必要的安全防護措施后方可實施。
3）縣級以上地力人民政府主管管道保護工作的部門依法查處各種危害管道安全的違法行為（尚不構(gòu)成犯罪的），根據(jù)情節(jié)輕重分別給予責(zé)令停止違法行為、強行拆除違法建筑、責(zé)令改正、罰款等處罰。
4）單位和個人危害管道安全的行為構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
五、總結(jié)
較之《石油天然氣管道保護條例》，《石油天然氣管道保護法》最大的特征在于它不是僅就管道的保護環(huán)節(jié)單獨立法，而是針對管道規(guī)劃、建設(shè)、運行、與其他工程相遇關(guān)系的處理、安全保護等各項法律關(guān)系綜合立法。有了科學(xué)合理的管道規(guī)劃和管道建設(shè)，才能避開更多的管道安全隱患，從源頭上控制管道安全遠比管道保護的事后處罰更重要。
在《石油天然氣管道保護法》頒布之前，我國的管道保護工作一直未形成完善的管理體制，政府的安全監(jiān)管職能始終不能體現(xiàn)，管道企業(yè)的管道保護工作缺乏政府支持而收效甚微。《石油天然氣管道保護法》建立了管道保護的分級管理工作體系，明確了各政府管理層級的管道保護職責(zé)和監(jiān)管職能，強調(diào)了管道企業(yè)是管道保護的主要責(zé)任人，同時還規(guī)定了單位和個人的管道保護義務(wù)。《石油天然氣管道保護法》提供了構(gòu)建油氣管道安全保護長效機制的法律基礎(chǔ)。近年來，我國管道建設(shè)迅猛發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)的步伐也在加快，管道工程與其他工程相遇時經(jīng)常發(fā)生糾紛和摩擦，《石油天然氣管道保護法》為此明確了相遇關(guān)系的處理原則，并規(guī)定雙方都要給予對方必要的便利和協(xié)商處理原則，這種協(xié)調(diào)機制的建立有利于和諧工程的建設(shè)和管道的安全。
《石油天然氣管道保護法》加強了管道建設(shè)和管道保護中政府部門、管道企業(yè)以及單位和個人的法律責(zé)任，但也注重維護企業(yè)、單位和個人的合法權(quán)益，特別是土地權(quán)利人的利益。此外，《石油天然氣管道保護法》還貫徹了節(jié)約用地、環(huán)境保護等原則[15]。《石油天然氣管道保護法》是我國石油天然氣法律體系的重要組成部分，也是石油天然氣法立法工作啟動以來取得的一項重要法律成果。
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